БЮРОКРА́ТИЯ

БЮРОКРА́ТИЯ (букв. – гос­под­ство кан­це­ля­рии, от франц. bureau – бю­ро, кан­це­ля­рия и греч. ϰράτος – си­ла, власть, гос­под­ство), уп­рав­ленч. ап­па­рат, со­стоя­щий из долж­но­ст­ных лиц, ко­то­рые об­ла­да­ют спе­ци­аль­ной проф. под­го­тов­кой и дей­ст­ву­ют в рам­ках чёт­ко оп­ре­де­лён­ной ком­пе­тен­ции в со­от­вет­ст­вии с фор­маль­ны­ми пра­ви­ла­ми. Тер­мин «Б.» впер­вые ис­поль­зо­вал в 1745 франц. эко­но­мист В. де Гур­не (1712–59). Б. пер­вона­чаль­но воз­ни­ка­ет в сис­те­ме гос. уп­рав­ле­ния. В 20 в. бю­ро­кра­тич. ап­па­рат ста­но­вит­ся не­отъ­ем­ле­мым эле­мен­том лю­бой круп­ной ор­га­ни­за­ции, по­лу­чая рас­про­стра­не­ние на пром. пред­при­яти­ях, в по­ли­тич. пар­ти­ях, проф­сою­зах, об­ра­зо­ва­тель­ных уч­ре­ж­де­ни­ях. В мас­со­вом со­з­на­нии и по­ли­тич. пуб­ли­ци­сти­ке Б., как пра­ви­ло, при­пи­сы­ва­ют­ся ис­клю­чи­тель­но не­га­тив­ные чер­ты: фор­ма­лизм, не­ком­пе­тент­ность, кор­руп­ция. В со­цио­ло­гии и по­ли­то­ло­гии рас­смат­ри­ва­ют­ся как по­зи­тив­ные, так и не­га­тив­ные сто­ро­ны бю­ро­кра­тич. управ­ле­ния.

Тео­ре­тич. ана­лиз фе­но­ме­на Б. на­чи­на­ет­ся с сер. 19 в. А. де То­к­виль опи­сал эво­лю­цию сис­те­мы гос. управ­ле­ния во Фран­ции, по­ка­зав пре­ем­ст­вен­ность ме­ж­ду адм. уч­ре­ж­де­ния­ми эпо­хи «ста­ро­го по­ряд­ка» и пе­рио­да по­сле ре­во­лю­ции 1789. То­к­виль вы­де­лял гос. чи­нов­ни­ков как од­но­род­ную груп­пу, ко­то­рая при­шла на сме­ну феод. ари­сто­кра­тии в ка­че­ст­ве пра­вя­ще­го слоя об­ще­ст­ва. К. Маркс рас­смат­ри­вал Б. в ка­пи­та­ли­стич. об­ще­ст­ве как ору­дие гос­под­ствую­ще­го клас­са – бур­жуа­зии, но до­пус­кал, что при оп­ре­де­лён­ных ус­ло­ви­ях гос. ап­па­рат мо­жет дей­ст­во­вать не­за­ви­си­мо от клас­со­вых ин­те­ре­сов (напр., в пе­ри­од бо­на­пар­ти­ст­ской дик­та­ту­ры).

Клас­сич. тео­рию Б. раз­ра­бо­тал М. Ве­бер, вы­де­лив­ший два ти­па бю­ро­кра­тич. ор­га­ни­за­ции: пат­ри­мо­ни­аль­ный и ра­цио­наль­ный. В го­су­дар­ст­вах Древ­не­го Вос­то­ка и ев­роп. аб­со­лют­ных мо­нар­хи­ях су­ще­ст­во­ва­ла пат­ри­мо­ни­аль­ная Б., ко­то­рую от­ли­ча­ли не­дос­та­точ­ное раз­ви­тие спе­циа­ли­за­ции чи­нов­ни­ков, не­чёт­кое раз­де­ле­ние их пол­но­мо­чий, тен­ден­ция к при­свое­нию чи­нов­ни­ка­ми за­ни­мае­мых ими гос. долж­но­стей. Оп­ре­де­ляю­щим при­зна­ком это­го ти­па управ­ле­ния яв­ля­ет­ся лич­но­ст­ный ха­рак­тер от­но­ше­ний вла­сти. В та­кой струк­ту­ре при­ка­за­ния пра­ви­те­ля име­ют при­ори­тет пе­ред лю­бы­ми фор­маль­ны­ми пра­ви­ла­ми. В зап.-ев­роп. го­су­дар­ст­вах 2-й пол. 19 в. скла­ды­ва­ет­ся но­вый тип адм. струк­ту­ры – ра­цио­наль­ная Б., для ко­то­рой ха­рак­тер­но пре­об­ла­да­ние фор­маль­но-пра­во­во­го на­ча­ла. Прин­цип лич­ной пре­дан­но­сти ус­ту­па­ет ме­сто объ­ек­тив­но ус­та­нов­лен­но­му слу­жеб­но­му дол­гу. Фор­ми­ру­ет­ся тип чи­нов­ни­ка, ко­то­рый ру­ко­во­дству­ет­ся в сво­ей дея­тель­но­сти сис­те­мой фор­маль­ных пра­вил, а не пред­пи­са­ния­ми тра­диции и во­лей мо­нар­ха. По Ве­бе­ру, ра­цио­наль­ная Б. – наи­бо­лее эф­фек­тив­ная фор­ма управ­ле­ния в зре­лом ин­ду­ст­ри­аль­ном об­ще­ст­ве. Ис­поль­зо­ва­ние бю­ро­кра­тич. ап­па­ра­та по­зво­ля­ет до­бить­ся наи­выс­шей сте­пе­ни точ­но­сти, по­сле­до­ва­тель­но­сти, дис­ци­п­ли­ны при ре­ше­нии адм. за­дач. Тем не ме­нее Б. – не про­сто ору­дие управ­ле­ния. Об­ра­зую­щее её чи­нов­ни­че­ст­во пред­став­ля­ет со­бой осо­бую со­ци­аль­ную груп­пу со спе­ци­фическими взгля­да­ми, цен­но­стя­ми и ин­те­ре­са­ми. Чи­новни­ки за­ин­те­ре­со­ва­ны в умень­ше­нии вла­сти лю­бых не­под­кон­троль­ных Б. со­ци­аль­ных сил и в рас­ши­ре­нии сфе­ры сво­его влия­ния. Власть Б. ос­но­вы­ва­ет­ся на зна­нии, ко­то­рое вклю­ча­ет специальные на­вы­ки, при­об­ре­тае­мые в хо­де проф. под­го­тов­ки, и офиц. ин­фор­ма­цию, по­лу­чае­мую толь­ко по администра­тив­ным ка­на­лам. Пу­тём ма­ни­пу­ли­ро­ва­ния на­хо­дя­щи­ми­ся в их рас­по­ря­же­нии дан­ны­ми чи­нов­ни­ки мо­гут ока­зы­вать су­ще­ст­вен­ное влия­ние на при­ня­тие по­ли­тических ре­ше­ний. Ре­аль­ный кон­троль над дея­тель­но­стью чи­нов­ни­ков воз­мо­жен лишь при на­ли­чии ис­точ­ни­ков ин­фор­ма­ции, не­за­ви­си­мых от бю­ро­кра­ти­ческого ап­па­ра­та.

Ве­бе­ров­ский ана­лиз Б. был до­пол­нен в рам­ках со­цио­ло­гии ор­га­ни­за­ций. При этом был пе­ре­смот­рен те­зис о наи­выс­шей эф­фек­тив­но­сти бю­ро­кра­тич. управ­ле­ния. Напр., Р. К. Мер­тон счи­тал, что функ­цио­ни­ро­ва­ние лю­бо­го бю­ро­кра­тич. ап­па­ра­та со­про­во­ж­да­ет­ся по­боч­ны­ми по­след­ст­вия­ми, ко­то­рые при­во­дят к сни­же­нию эф­фек­тив­но­сти управ­ленч. дея­тель­но­сти. Так, стро­гое сле­до­ва­ние фор­маль­ным пра­ви­лам по­дав­ля­ет лич­ную от­вет­ст­вен­ность и ини­циа­ти­ву. Ис­пол­не­ние пра­вил мо­жет пре­вра­тить­ся при этом в са­мо­цель. Со­глас­но М. Кро­зье, на разл. уров­нях бю­ро­кра­тич. ие­рар­хии управ­ленч. пер­со­нал ис­ка­жа­ет ин­фор­ма­цию, ис­хо­дя из сво­их груп­по­вых ин­те­ре­сов. В си­лу это­го кон­троль ру­ко­водства ор­га­ни­за­ции над адм. пер­со­на­лом не­из­беж­но яв­ля­ет­ся ог­ра­ни­чен­ным. Эф­фек­тив­ность бю­ро­кра­тич. управ­ле­ния сни­жа­ет­ся так­же при воз­ник­но­ве­нии си­туа­ций, не пре­ду­смот­рен­ных ор­га­ни­за­ци­он­ны­ми пра­ви­ла­ми.

В со­цио­ло­гии по­ли­ти­ки пред­при­ня­ты ис­сле­до­ва­ния фор­ми­ро­ва­ния управ­ленч. ап­па­ра­та в пар­ти­ях и др. по­ли­тич. объ­еди­не­ни­ях. В кон. 19 – нач. 20 вв. про­цесс бю­ро­кра­ти­за­ции по­ли­тич. пар­тий рас­смат­ри­ва­ли М. Я. Ост­ро­гор­ский и Р. Ми­хельс. По Ост­ро­гор­ско­му, с воз­ник­но­ве­ни­ем в пар­тии бю­ро­кра­тич. ап­па­ра­та кон­троль над ор­га­ни­за­ци­он­ной струк­ту­рой пе­ре­хо­дит к функ­цио­не­рам, а ря­до­вые чле­ны пар­тии от­стра­ня­ют­ся от уча­стия в управ­ле­нии. Со­глас­но Ми­хель­су, след­ст­ви­ем бю­ро­кра­ти­за­ции пар­тий яв­ля­ет­ся со­сре­до­то­че­ние вла­сти в ру­ках пар­тий­ных чи­нов­ни­ков, ко­то­рые стре­мят­ся не к осу­ще­ст­в­ле­нию про­грамм­ных це­лей, а к со­хра­не­нию сво­его ру­ково­дя­ще­го по­ло­же­ния и свя­зан­ных с ним пре­иму­ществ. С. Лип­сет по­ка­зал на при­ме­ре амер. проф­сою­зов связь рас­пре­де­ле­ния вла­сти внут­ри ор­га­ни­за­ции с рас­пре­де­ле­ни­ем ста­тус­ных раз­ли­чий в рам­ках все­го об­ще­ст­ва. По Лип­се­ту, оли­гар­хич. тен­ден­ции наи­бо­лее вы­ра­же­ны в тех проф­сою­зах, где осо­бен­но ве­лик раз­рыв ме­ж­ду со­ци­аль­ны­ми ста­ту­са­ми функ­цио­не­ров и ря­до­вых чле­нов. П. Бур­дье рас­смат­ри­вал взаи­мо­от­но­ше­ния ме­ж­ду бю­ро­кра­тич. ап­па­ра­том и воз­глав­ляю­щим его по­ли­тич. ли­де­ром, оп­ре­де­лив со­ци­аль­ные ус­ло­вия, при ко­то­рых ин­те­ре­сы ап­па­ра­та на­чи­на­ют пре­об­ла­дать над ин­те­ре­са­ми боль­шин­ст­ва чле­нов ор­га­ни­за­ции. В со­цио­ло­гии и по­ли­то­ло­гии кон. 20 – нач. 21 вв. от­ме­ча­ет­ся, что при от­сут­ст­вии об­ществ. кон­тро­ля бю­ро­кра­тич. ап­па­рат мо­жет пре­вра­тить­ся в са­мо­сто­ят. по­ли­тич. си­лу. В ка­че­ст­ве осн. ме­ха­низ­ма сдер­жи­ва­ния этой тен­ден­ции вы­де­ля­ют­ся ин­сти­ту­ты пред­ста­ви­тель­ной де­мо­кра­тии.