КОЛЛЕ́ЖСКАЯ СИСТЕ́МА

КОЛЛЕ́ЖСКАЯ СИСТЕ́МА, при­ня­тое в ис­то­рио­гра­фии на­зва­ние со­во­куп­но­сти гос. уч­ре­ж­де­ний 18 в. Фор­ми­ро­ва­лась в хо­де ре­форм Пет­ра I при уча­стии его спо­движ­ни­ков Г. Фи­ка, А. X. фон Лю­бе­ра­са, А. А. Мат­вее­ва, Фео­фа­на Про­ко­по­ви­ча и др. Вклю­ча­ла выс­шие ор­га­ны – Се­нат, Вер­хов­ный тай­ный со­вет и др., мно­го­числ. цен­траль­ные, а так­же ме­ст­ные гос. уч­ре­ж­де­ния (на них кол­ле­ги­аль­ный по­ря­док был рас­про­стра­нён в 1719–27). Ос­но­ва­на и функ­цио­ни­ро­ва­ла в со­от­ветст­вии с кол­ле­ги­аль­ны­ми прин­ци­па­ми управ­ле­ния: со­сре­до­то­че­ние от­вет­ст­вен­но­сти за «по­ря­доч­ное ве­де­ние дел» в со­б­ра­нии при­сут­ст­вую­щих чле­нов (т. н. при­сут­ст­вии), раз­де­ле­ние все­сто­рон­не ре­г­ла­мен­ти­ро­ван­ных адм. функ­ций ме­ж­ду раз­ны­ми уч­ре­ж­де­ния­ми, а обя­зан­но­стей по их ис­пол­не­нию – ме­ж­ду при­сут­ст­ви­ем, кан­це­ля­ри­ей и вне­кан­це­ляр­ски­ми слу­жи­те­ля­ми (все – с оп­ре­де­лён­ным де­неж­ным жа­ло­вань­ем), ис­поль­зо­ва­ние еди­ной де­ло­про­из­водств. тер­ми­но­ло­гии и ус­той­чи­во­го штат­но­го рас­пи­са­ния, за­ме­ще­ние по­стов «по год­но­сти». Для всех ин­сти­ту­тов К. с. бы­ли обя­за­тель­ны нор­мы Ге­не­раль­но­го рег­ла­мен­та 1720. Мно­го­числ. за­ко­но­дат. ак­ты 1717–22 (в т. ч. Та­бель о ран­гах 1722) свя­за­ли адм. пре­об­ра­зо­ва­ния с со­ци­аль­но-по­ли­тич. ре­фор­ма­ми, в хо­де ко­то­рых во­ен., гражд. и при­двор­ные чи­ны, со­от­не­сён­ные с гос. долж­ностя­ми, ста­ли важ­ней­ши­ми по­ка­за­те­ля­ми об­ществ. по­ло­же­ния гос. слу­жа­щих. В ре­зуль­та­те рос. го­су­дар­ст­ве­н­ность по­лу­чи­ла со­от­вет­ст­во­вав­шую ев­роп. по­ли­тич. тео­ри­ям фор­му «ре­гу­ляр­но­го го­су­дар­ст­ва», пе­ку­ще­го­ся о внеш­ней и внутр. без­о­пас­но­сти, бла­го­сос­тоя­нии и раз­ви­тии всей на­ции, а не отд. со­сло­вий или тер­ри­то­рий.

Гл. зве­ном К. с. бы­ли центр. уч­ре­ж­дения, оп­ре­де­ляе­мые в за­ко­но­да­тель­ст­ве и адм. прак­ти­ке как «кол­ле­гии и кан­це­ля­рии» [ра­нее все­го это име­но­ва­ние бы­ло ис­поль­зо­ва­но, по-ви­ди­мо­му, в ука­зе Пет­ра I Се­на­ту от 22.12.1719 (2.1.1720)]. Они под­чи­ня­лись Се­на­ту, ре­же – др. выс­шим ин­сти­ту­там вла­сти или не­по­сред­ст­вен­но мо­нар­хам, на­хо­ди­лись в С.-Пе­тер­бур­ге и Мо­ск­ве (за еди­нич­ны­ми ис­клю­че­ния­ми, напр. Ма­ло­рос­сий­ская кол­ле­гия в Глу­хо­ве, Ору­жей­ная кол­ле­гия в Ту­ле). Их рас­по­ря­же­ния дей­ст­во­ва­ли на всей тер­ри­то­рии стра­ны, но в пре­де­лах стро­го ог­ра­ни­чен­ных сфер управ­ле­ния (фи­нан­сов, тор­гов­ли, по­ли­ции, здра­во­охра­не­ния, двор­цо­во­го и цер­ков­но­го хо­зяй­ст­ва, строи­тель­ст­ва го­ро­дов, су­хо­пут­ных и вод­ных пу­тей со­об­ще­ния и пр.).

К пер­вым де­вя­ти кол­ле­ги­ям 23.6(4.7).1723 бы­ли при­рав­не­ны на­хо­див­шие­ся в пря­мом под­чи­не­нии Се­на­та уч­ре­ж­де­ния: Кан­це­ля­рия от строе­ний, Глав­ный ма­ги­ст­рат, гоф-ин­тен­дант­ские и При­двор­ная кон­то­ры по со­дер­жа­нию двор­цов и об­слу­жи­вав­ше­го их пер­со­на­ла (по­яви­лись в 1732–33, под­чи­ня­лись имп. Ан­не Ива­нов­не), Ге­не­рал-берг-ди­рек­тори­ум, за­ме­няв­ший Берг-кол­ле­гию в 1736–42, и др. Ис­поль­зо­ва­ние по­ня­тий «кан­це­ля­рия» (при­ме­ня­лось к уч­ре­ж­де­ни­ям раз­ных ти­пов и ста­ту­са – от Се­на­та до адм. ап­па­ра­тов гу­бер­на­то­ров и вое­вод) или «при­каз» (при­ме­ня­лось к ря­ду центр. и ме­ст­ных ор­га­нов) под­чи­ня­лось бю­ро­кра­тич. мо­де. На­зва­ния «кон­то­ра», «де­пар­та­мент», «экс­пе­ди­ция» за­час­тую от­ра­жа­ли не все­гда за­вер­шён­ный про­цесс пре­об­ра­зо­ва­ния ка­ко­го-ли­бо под­раз­де­ле­ния Се­на­та, Си­но­да, «кол­ле­гий и кан­це­ля­рий» в от­но­си­тель­но са­мо­сто­ят. ор­ган управ­ле­ния. Та­ко­вы, напр., счёт­ные, про­ви­ант­ские, ин­же­нер­ные, мун­дир­ные и т. п. кон­то­ры во­ин­ских кол­ле­гий и Кре­по­ст­ная кон­то­ра (1719–63) по оформ­ле­нию и ре­ги­ст­ра­ции ак­тов на вла­де­ние име­ния­ми, дей­ст­во­вав­шая сна­ча­ла под кон­тро­лем Юс­тиц-кол­ле­гии, а за­тем Вот­чин­ной кол­ле­гии.

Осо­бую груп­пу центр. уч­ре­ж­де­ний со­став­ля­ли т. н. кол­леж­ские кон­то­ры. Они на­ча­ли от­кры­вать­ся в со­от­вет­ст­вии с ука­зом Пет­ра I от 19(30).1.1722 об от­де­ле­ни­ях в Мо­ск­ве центр. уч­ре­ж­де­ний, об­ра­зо­ван­ных в но­вой сто­ли­це – С.-Пе­тер­бур­ге. С это­го вре­ме­ни бе­рёт на­ча­ло раз­двое­ние центр. ап­па­ра­та (и ап­па­ра­та Се­на­та) на пе­тер­бург­ский (обес­пе­чи­вал про­ве­де­ние об­ще­го­су­дарств. по­ли­ти­ки гл. обр. в сев.-зап. гу­бер­ни­ях) и мо­с­ков­ский (на ос­таль­ной тер­ри­то­рии стра­ны). Сто­лич­ные кон­то­ры «кол­ле­гий и кан­целя­рий» обыч­но име­ли в бли­жай­шей к ним час­ти им­пе­рии те же пол­но­мо­чия, что и са­ми центр. уч­ре­ж­де­ния в том ре­гио­не, где они на­хо­ди­лись. При не­од­но­крат­ных пе­ре­во­дах боль­шин­ст­ва «кол­ле­гий и кан­це­ля­рий» из од­ной сто­ли­цы в дру­гую кол­леж­ские кон­то­ры также ме­ня­лись мес­та­ми. Это уси­ли­ва­ло их са­мо­стоя­тель­ность: они за­ви­се­ли не столь­ко от ор­га­на, чьим пред­ста­ви­тель­ст­вом фор­маль­но ос­та­ва­лись, сколь­ко на­пря­мую от Се­нат­ской кон­то­ры (при её пре­бы­ва­нии в Мо­ск­ве ей ана­ло­гич­ным об­ра­зом под­чи­ня­лись и обыч­но на­хо­див­шие­ся там же Вот­чин­ная кол­ле­гия, Кан­це­ля­рия кон­фи­ска­ции, Гл. двор­цо­вая кан­це­ля­рия).

Об­щее чис­ло центр. уч­ре­ж­де­ний, ос­но­ван­ных как по­сто­ян­ные, пре­вос­хо­ди­ло чис­ло до­пет­ров­ских при­ка­зов. На про­тя­же­нии 18 в. дей­ст­во­ва­ло ок. 150 кол­ле­гий, кан­це­ля­рий и раз­но­об­раз­ных кон­тор, из них од­но­вре­мен­но су­ще­ст­во­ва­ло от 20 до 40 уч­ре­ж­де­ний, ср. срок дея­тель­но­сти од­но­го не пре­вы­шал 10–15 лет.

Важ­ной со­став­ляю­щей центр. ап­па­ра­та в 18 в. яв­ля­лись ещё бо­лее мно­го­числ. ко­мис­сии (в об­щей слож­но­сти ок. 750) – уч­ре­ж­де­ния, соз­да­вае­мые на оп­ре­де­лён­ный срок для вы­пол­не­ния отд. по­ру­че­ний. По­доб­но др. уч­ре­ж­де­ни­ям К. с., они не­ред­ко на­зы­ва­лись «кан­це­ля­рия­ми», «кон­то­ра­ми» и т. д., фор­ми­ро­ва­лись и дей­ст­во­ва­ли со­глас­но Ге­не­раль­но­му рег­ла­мен­ту. Од­на­ко их врем. ха­рак­тер не тре­бо­вал де­таль­ной раз­ра­бот­ки спец. рег­ла­мен­тов, со­от­не­се­ния с ком­пе­тен­ци­ей уже су­ще­ст­во­вав­ших гос. уч­ре­ж­де­ний, вне­се­ния слу­жа­щих в гос. шта­ты. Это при­да­ва­ло ко­мис­си­ям оп­ре­де­лён­ную не­за­ви­си­мость от ве­дом­ст­вен­ных ин­те­ре­сов, функ­цио­наль­ную гиб­кость и мо­биль­ность, по­зво­ля­ло вер­хов­ной вла­сти с их по­мо­щью опе­ра­тив­но реа­ги­ро­вать на но­вую по­ли­тич. конъ­юнк­ту­ру, ре­шать чрез­вы­чай­ные про­бле­мы управ­ле­ния или, по край­ней ме­ре, за­яв­лять о сво­ём при­сут­ст­вии и по­пе­че­нии там, где у неё не хва­та­ло воз­мож­но­стей для ре­аль­но­го ре­ше­ния за­дач, напр. пре­се­че­ния кор­руп­ции и др. долж­но­ст­ных пре­сту­п­ле­ний.

Ко­мис­сии бы­ли со­раз­мер­ны по­сто­ян­ным гос. уч­ре­ж­де­ни­ям по внутр. строю, ста­ту­су и зна­чи­мо­сти ра­бо­ты, ино­гда – по сро­кам су­ще­ст­во­ва­ния, дей­ст­во­ва­ли во всех звень­ях гос. управ­ле­ния. Не­ко­то­рые ко­мис­сии соз­да­ва­лись для про­ве­де­ния важ­ней­ших гос. ре­форм: Ко­мис­сия боя­ри­на Ф. А. Го­ло­ви­на на Ге­не­раль­ном дво­ре (1699–1702) сфор­ми­ро­ва­ла ре­гу­ляр­ную ар­мию; де­вять Кан­це­ля­рий сви­де­тель­ст­ва му­же­ско­го по­ла душ с их от­де­ле­ния­ми (1722–28) осу­ще­ст­ви­ли 1-ю ре­ви­зию по­дат­но­го на­се­ле­ния; Ко­мис­сия о цер­ков­ных име­ни­ях (1762–97) ру­ко­во­ди­ла под­го­тов­кой, а от­час­ти и про­ве­де­ни­ем се­ку­ля­ри­за­ции 1764. Др. ко­мис­сии ре­ша­ли те­ку­щие за­да­чи, по к.-л. при­чи­не не от­не­сён­ные к ком­пе­тен­ции по­сто­ян­но дей­ст­во­вав­ших гос. ор­га­нов. Сре­ди них са­мая круп­ная груп­па – ок. 70 за­ко­но­со­ве­щат. ко­мис­сий, ко­то­рые со­став­ля­ли во­ен.-мор­ские и гражд. шта­ты, та­мо­жен­ные та­ри­фы, ар­хит. пла­ны и учеб­ные про­грам­мы об­ще­го­су­дарств. зна­че­ния, рас­смат­ри­ва­ли (в ча­ст­но­сти уло­жен­ные ко­мис­сии) во­про­сы со­слов­ных прав, су­до­про­из­вод­ст­ва, на­ло­го­об­ло­же­ния, раз­ви­тия тя­жё­лой пром-сти, кон­ных за­во­дов и пр. Пре­ро­га­ти­вой ко­мис­сий бы­ли так­же след­ст­вие и суд над опаль­ны­ми вель­мо­жа­ми, кон­фи­ска­ция их иму­ще­ст­ва, пре­одо­ле­ние по­след­ст­вий по­жаров и эпи­де­мий или нар. вол­не­ний, из­ме­не­ние гра­ниц по ме­ж­ду­нар. до­го­во­рам, «раз­бор обид» на­се­ле­ния, про­жи­вав­ше­го на при­гра­нич­ных тер­ри­то­ри­ях, ор­га­ни­за­ция це­ре­мо­ний имп. ко­ро­на­ций и по­гре­бе­ний.

Часть центр. ко­мис­сий со вре­ме­нем транс­фор­ми­ро­ва­лась в по­сто­ян­но дей­ст­во­вав­шие ор­га­ны на пра­вах «кол­ле­гий и кан­це­ля­рий», струк­тур­ных под­раз­де­ле­ний Се­на­та или ме­ст­ных уч­ре­ж­де­ний. Так, из ро­зыск­ной кан­це­ля­рии по «де­лу» ца­ре­ви­ча Алек­сея Пет­ро­ви­ча вы­рос­ла по­сто­ян­ная Тай­ная кан­це­ля­рия, из Кан­це­ля­рии столь­ни­ка С. А. Ко­лы­че­ва, про­во­див­шей дво­рян­ский смотр 1721–22, – се­нат­ская Ге­рольд­мей­стер­ская кон­то­ра. Од­на­ко по­дав­ляю­щее боль­шин­ст­во ко­мис­сий дей­ст­во­ва­ло в тра­ди­ци­он­ных для гос. ре­гу­ли­ро­ва­ния 18 в. сфе­рах, так или ина­че до­пол­няя или про­сто дуб­ли­руя др. уч­ре­ж­де­ния кол­леж­ской сис­те­мы.

Ко­мис­сии чёт­че ос­таль­ных эле­мен­тов гос. сис­те­мы от­ра­жа­ли в сво­ём раз­ви­тии тен­ден­ции, свой­ст­вен­ные гос. ап­па­ра­ту в це­лом. Сре­ди ок. 120 пет­ров­ских ко­мис­сий пре­об­ла­да­ли «май­ор­ские ро­зы­ск­ные» и др. «кан­це­ля­рии», об­ла­дав­шие ши­ро­кой са­мо­стоя­тель­но­стью и за­ня­тые не столь­ко ор­га­ни­за­ци­ей спец. управ­ле­ния, сколь­ко обес­пе­че­ни­ем со­ци­аль­ной ста­биль­но­сти («ти­ши­ны») и ис­прав­но­го не­се­ния все­ми со­сло­вия­ми сво­их по­вин­но­стей. В 1730-е гг. чис­ло врем. уч­ре­ж­де­ний вы­рос­ло втрое, но са­мы­ми за­мет­ны­ми ста­ли ре­ви­зи­он­ные, «дои­моч­ные» и след­ст­вен­ные ко­мис­сии о зло­упот­реб­ле­ни­ях «об­ла­ст­ных пра­ви­те­лей». Они дей­ст­во­ва­ли под жё­ст­ким кон­тро­лем Се­на­та и Ка­би­не­та ми­ни­ст­ров. От­но­сит. пра­во на ини­циа­ти­ву со­хра­ня­лось в осн. за не­сколь­ки­ми ор­га­на­ми, за­ни­мав­ши­ми­ся обес­пе­че­ни­ем рос. ар­мии во вре­мя рус.-тур. вой­ны 1735–39 (под об­щим над­зо­ром фельдм. Х. А. Ми­ни­ха) и ос­вое­ни­ем юж. и юго-вост. ок­ра­ин (Орен­бург­ская экс­пе­ди­ция и др.). При об­щем сни­же­нии адм. ак­тив­но­сти в 1740-е – нач. 1760-х гг. чис­ло ко­мис­сий умень­ши­лось при­мер­но до 100, в их со­ста­ве воз­рос­ла до­ля «след­ст­вен­ных» ко­мис­сий, в т. ч. уч­ре­ж­дав­ших­ся для рас­смот­ре­ния фак­тов при­двор­ной борь­бы, прак­ти­че­ски ис­чез­ли «счёт­ные» ко­мис­сии. При имп. Ека­те­ри­не II дей­ст­во­ва­ло ок. 190 ко­мис­сий (воз­ник­ли пре­им. до сер. 1770-х гг.), уси­ли­лась за­ко­но­со­ве­щат. груп­па ко­мис­сий, поя­ви­лись, как и при Пет­ре I, мно­го­про­филь­ные врем. ор­га­ны с уча­сти­ем вы­даю­щих­ся гос. дея­те­лей.

На про­тя­же­нии все­го 18 в. чис­лен­ность «при­сут­ст­вую­щих чле­нов» уч­ре­ж­де­ний К. с. поч­ти все­гда бы­ла ни­же ус­та­нов­лен­ной в за­ко­но­да­тель­ст­ве (от 3 до 12 чел. в раз­ное вре­мя), а взя­точ­ни­че­ст­во, про­из­вол и во­ло­ки­ту, на ко­то­рые при Пет­ре I смот­ре­ли как на пе­ре­жит­ки при­каз­но­го строя, пре­одо­леть не уда­лось. Тем не ме­нее до кон­ца сто­ле­тия прин­цип кол­ле­ги­аль­но­сти, из­на­чаль­но по­ло­жен­ный в ос­но­ву К. с., ос­та­вал­ся все­об­щим идеа­лом за­кон­но­сти и спра­вед­ли­во­сти (пред­по­ла­гал так­же идео­ло­ги­че­ски важ­ное осоз­на­ние чи­нов­ни­ка­ми их при­ча­ст­но­сти к борь­бе за про­цве­та­ние дер­жа­вы).

Ни один из фор­мо­об­ра­зую­щих эле­мен­тов К. с. не мог под­верг­нуть­ся не­за­ви­си­мой от др. эле­мен­тов ре­кон­ст­рук­ции без из­ме­не­ния их вкла­да в гос. управ­ление. Это об­стоя­тель­ст­во осоз­на­ва­лось бли­жай­ши­ми пре­ем­ни­ка­ми Пет­ра I, ко­то­рые не ре­ша­лись на серь­ёз­ные адм. пре­об­ра­зо­ва­ния и ог­ра­ни­чи­ва­лись уп­разд­не­ни­ем не­дос­та­точ­но эф­фек­тив­ных уч­ре­ж­де­ний, пре­ж­де все­го цен­траль­ных. Вме­сто них соз­да­ва­лись но­вые, как пра­ви­ло, с бо­лее вы­со­ким уров­нем бю­ро­кра­ти­за­ции и цен­тра­ли­за­ции, но столь же да­лё­кие от управ­ляе­мо­го на­се­ле­ния и ад­ми­ни­ст­ра­тив­но не­ус­той­чи­вые, ко­то­рые вско­ре об­рас­та­ли раз­но­об­раз­ны­ми кон­то­ра­ми и ко­мис­сия­ми, со­пер­ни­ча­ли за до­ми­ни­ро­ва­ние в гос. ап­па­ра­те и, в свою оче­редь, час­то объ­яв­ля­лись из­лиш­ни­ми. Эти пре­об­ра­зо­ва­ния про­ис­хо­ди­ли в осн. под воз­дей­ст­ви­ем объ­ек­тив­ных про­цес­сов не­пре­рыв­но­го ус­лож­не­ния управ­ле­ния ди­на­мич­но раз­ви­вав­шей­ся им­пе­рии, в ус­ло­ви­ях адап­та­ции иностр. об­раз­цов с учё­том ре­гио­наль­но­го и со­слов­но­го свое­об­ра­зия стра­ны, от­сут­ст­вия тра­ди­ций от­де­ле­ния су­да от ад­ми­ни­ст­ра­ции и т. п. Не­со­от­вет­ст­вие адм. ре­аль­но­сти офиц. ус­та­нов­кам на гар­мо­нич­ное взаи­мо­дей­ст­вие рав­но­вес­ных уч­ре­ж­де­ний на ос­но­ве ра­зум­но­го «раз­де­ле­ния вла­стей» сти­му­ли­ро­ва­ло кри­тич. на­строе­ния об­ще­ст­ва (на­ка­зы в Уло­жен­ную ко­мис­сию 1767–1768/69). В по­след­ней четв. 18 в. тео­ре­тики и прак­ти­ки управ­ле­ния, вклю­чая имп. Ека­те­ри­ну II, ста­ли при­вер­жен­ца­ми не кол­ле­ги­аль­ной, а еди­но­лич­ной («ми­ни­стер­ской») от­вет­ст­вен­но­сти вы­со­ко­по­став­лен­ных гос. слу­жа­щих. На­ча­ло со­от­вет­ст­вую­щей пе­ре­строй­ки К. с. в ми­ни­стер­скую сис­те­му при не­ру­ши­мо­сти ос­таль­ных кол­леж­ских норм по­ло­жи­ла гу­берн­ская ре­фор­ма 1775. При её осу­ще­ст­в­ле­нии боль­шин­ст­во по­сто­ян­ных центр. уч­ре­ж­де­ний бы­ло уп­разд­не­но, а за­ве­до­ва­ние на­ло­го­вы­ми сбо­ра­ми, зем­ле­вла­де­ни­ем и др. важ­ней­ши­ми объ­ек­та­ми внутр. по­ли­ти­ки пе­ре­да­но но­вым ме­ст­ным адм.-хо­зяйств. и су­деб­ным ор­га­нам. Пер­во­на­чаль­ные сбои в об­ще­го­су­дарств. ко­ор­ди­на­ции их ра­бо­ты, а так­же не­га­тив­ное от­но­ше­ние всту­пив­ше­го на пре­стол имп. Пав­ла I к пре­об­ра­зо­ва­ни­ям имп. Ека­те­ри­ны II при­ве­ли к час­тич­но­му вос­ста­нов­ле­нию в кон. 1790-х гг. ря­да центр. уч­ре­ж­де­ний. Од­на­ко их ко­ли­че­ст­во и чис­лен­ность лич­но­го со­ста­ва умень­ши­лись, ком­пе­тен­ция су­зи­лась, а пред­се­да­те­ли при­сут­ст­вий по­лу­чи­ли пра­ва еди­но­на­ча­лия и фак­тич. не­за­ви­си­мость от Се­на­та, эво­лю­цио­ни­ро­вав­ше­го от ру­ко­во­дя­ще­го адм. зве­на в сис­те­ме го­су­дар­ст­вен­но­сти к выс­ше­му су­деб­но­му ор­га­ну. Вос­соз­дан­ные при Пав­ле I кол­ле­гии и кан­це­ля­рии бы­ли вклю­че­ны в со­став ми­ни­стерств в ка­че­ст­ве их струк­тур­ных под­раз­де­ле­ний и пе­ре­ста­ли су­ще­ст­во­вать в те­че­ние пер­во­го де­ся­ти­ле­тия 19 в.