АГРА́РНАЯ ПОЛИ́ТИКА

АГРА́РНАЯ ПОЛИ́ТИКА, комплекс мер по поддержанию экономической деятельности аграрного сектора и сельских территорий, содействию эффективному функционированию агропромышленного комплекса (АПК), обеспечению населения в достаточном объёме качественными и безопасными продуктами питания.

А. п. основана на механизме экономического саморегулирования (совокупности ценовых, кредитно-финансовых и иных рыночных инструментов), дополняемом и корректируемом системой государственного регулирования и поддержки развития АПК. Универсальность принципа «рынок регулирует – государство корректирует» применительно к А. п. подтверждается мировой практикой, особенно во 2-й половине 20 – начале 21 вв. Финансовая помощь фермерам и модификация действия в аграрном секторе общих принципов конкуренции в рамках государственной А. п. позволили сельскому хозяйству США преодолеть Великую депрессию 1930-х гг. и занять ведущее место в мировом производстве и торговле продовольствием, а сельскому хозяйству стран Западной Европы – обеспечить послевоенное восстановление в 1950-е гг. Радикальные земельные и институционально-правовые реформы в рамках инициированной и направляемой государством А. п. рыночного типа обеспечили в 1960-е гг. модернизацию и рост объёмов сельскохозяйственного производства, создали основу для ускоренного промышленного развития Республики Корея, Тайваня, в 1970-е гг. – Малайзии, Таиланда, Мексики и других развивающихся стран, превратив их в благополучные «новые индустриальные» страны. Затягивание или непоследовательность при проведении таких реформ и политики обусловили падение объёмов сельскохяйственного производства, обострение продовольственной ситуации и замедление общего экономического развития в странах Тропической Африки.

Новая А. п. в Китае, начавшаяся в 1980-х гг. с разрешения самостоятельного хозяйствования (подворный подряд) крестьянским семьям, долгосрочной аренды земли и продажи на свободном рынке продукции, оставшейся после обязательных поставок государству, и постепенно расширявшая зону действия рыночных инструментов, в начале 21 в. позволила решить продовольственную проблему и вывела страну в число важнейших мировых производителей и экспортёров различных видов сельскохозяйственной продукции. Напротив, КНДР, сохранившая А. п., близкую к дореформенной китайской модели, переживает перманентный продовольственный кризис. Успех А. п. Китая послужил важным стимулом радикальных аграрных реформ 1990-х гг. в странах Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) и республиках бывшего СССР. В результате приватизации земель и имущества госхозов и кооперативов, их организационного преобразования и целенаправленного формирования базовых элементов рыночной инфраструктуры в большинстве стран ЦВЕ и ряде стран СНГ была создана рыночная аграрная модель, близкая к западноевропейской. Наиболее продвинувшиеся в этом направлении страны ЦВЕ относительно быстро преодолели «трансформационный» спад аграрного производства и вошли в систему Общей сельскохозяйственной политики Европейского союза (ОСП ЕС).

По оценке ОЭСР, в 2012–14 совокупная среднегодовая государственная поддержка сельского хозяйства в 49 странах, обеспечивающих производство 88% валовой продукции мирового сельского хозяйства (в т. ч. США, страны ЕС, Китай, Бразилия, Россия, Украина, Казахстан), составляла 736 млрд. долл., что эквивалентно 1% мирового валового продукта. В 1995–2014 размеры государственной поддержки сельского хозяйства в экономически развитых странах были относительно стабильны, а в ключевых развивающихся экономиках динамично росли. В результате доля расходов на эту поддержку в ВВП и бюджетах экономически развитых стран снижается, а развивающихся растёт. Так, в ЕС она снизилась до 0,8% ВВП, а в Китае возросла до 3,2% ВВП. В США государственная поддержка сельского хозяйства составила 0,5% ВВП, в России – 0,7%, Казахстане – 1,1%, в Австралии – 0,1%. На долю развивающихся стран приходится весомая часть мировых расходов по государственной поддержке сельского хозяйства, например на Китай – 41% против 15% на ЕС и 13% на США.

При принципиальном сходстве целей, направлений и инструментов А. п. их приоритетность, соотношение, динамика и структура существенно различаются по периодам и группам стран. Технико-технологический и экономический прогресс сельского хозяйства обусловил постепенный перенос акцентов в А. п. с наращивания производства, защиты внутреннего рынка и повышения продовольственного самообеспечения на рационализацию использования ограниченных земельных, водных и энергетических ресурсов, сохранение природного биоразнообразия, адаптацию и противодействие изменению климата, комплексное развитие сельских территорий.

Значение производственно-торговых мер А. п. (непосредственно регулирующих сельскохозяйственное производство, его связи с несельскохозяйственными отраслями АПК и внешнеэкономические отношения) относительно снижается, при этом повышается роль мер, направленных на развитие в аграрных регионах систем расселения и социальных услуг, непроизводственной инфраструктуры села, создание несельскохозяйственных сфер занятости, поддержание этнокультурных традиций села и нацеленных на экономию и повышение качества земли и воды, снижение потерь при производстве и переработке сельскохозяйственной продукции, сокращение эмиссии парниковых газов и др. Меры А. п. разрабатываются и осуществляются в координации и взаимодействии с мерами промышленной, внешнеторговой, социальной, региональной и экологической политики. В структуре А. п. преобладают меры поддержки производителя, доводимые до конкретных фермеров (свыше 80% общей аграрной поддержки), и услуги общего характера, улучшающие условия функционирования сельского хозяйства в целом, – аграрная наука и образование, консультационно-инновационная система, инфраструктура, инспекция и контроль, маркетинг и т. п. (суммарно около 20%). В Австралии и Новой Зеландии доля общих услуг превышает 50%. В ряде стран (например, в странах ЕС, США и Индии) заметную роль играют меры поддержки потребителя, направленные на расширение спроса на продукцию отечественных фермеров. В США в 2014 продовольственная помощь для примерно 47 млн. чел. (14% населения) составила более 40% общей государственной поддержки сельского хозяйства.

Меры поддержки производителя в 2012–14 обеспечили в среднем по 49 странам 17% валового дохода фермеров: около 60% – в Норвегии и Швейцарии, 50% – в Японии и Республике Корея, примерно 20% – в странах ЕС и Китае, менее 10% – в США, около 15% – в России и Казахстане, менее 3% – в Австралии и Новой Зеландии. В целом доля государственной поддержки в доходах фермеров снижается в экономически развитых странах и всё ещё повышается в развивающихся. Это расхождение трендов наблюдается и в структуре инструментов А. п. В целом снижается доля инструментов, признанных ВТО наиболее искажающими производство и торговлю. К ним относятся традиционные для аграрного протекционизма тарифные и нетарифные барьеры во внешней торговле, поддержание внутренних цен, субсидирование закупки средств производства и наращивания производства конкретных видов сельскохозяйственной продукции. Постепенно растёт значение агроэкологической и социальной направленности инструментов А. п., в т. ч. любых производственных субсидий, выполнение фермерами минимальных экологических стандартов, привязки части субсидий к экономии земельных и водных ресурсов, субсидирования снижения газовой эмиссии, компенсации последствий природных катастроф, увеличения расходов на соответствующие НИОКР и инновации, специальной поддержки сельских семей, малого и среднего бизнеса на селе, начинающих фермеров и др. Эти тренды характерны для экономически развитых стран и наблюдаются в наиболее передовых развивающихся странах. Они отражены, например, в реформе ОСП ЕС (2013), Законе о сельском хозяйстве США (2014), Документе об углублении реформ сельского хозяйства в КНР (2016).

Основные цели А. п. России в начале 21 в.: развитие конкурентоспособного производства во всех секторах АПК; формирование развитых рынков продовольствия; диверсификация источников занятости и увеличение доходов сельского населения, повышение финансовой устойчивости сельскохозяйственных производителей; сохранение и воспроизводство природных ресурсов, используемых в АПК. Их достижение предполагает институциональное и инфраструктурное обеспечение развития аграрной сферы, включая развитие сельскохозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции, создание условий для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, расширение системы консультирования товаропроизводителей и федеральной системы рыночной информации; стимулирование диверсификации экономики АПК, в т. ч. путём поощрения инновационной деятельности и создания равных условий конкуренции в аграрном секторе; совершенствование финансово-кредитной и налоговой политики в АПК посредством реструктуризации бюджетных расходов в этой сфере с учётом норм и правил Всемирной торговой организации (ВТО). Особое внимание уделяется вопросам развития системы страхования урожая, лизинга техники для товаропроизводителей, оптимизации налоговой нагрузки в сельском хозяйстве, формированию эффективной системы реализации продовольственной продукции и повышению открытости АПК (включая содействие формированию современной инфраструктуры внутреннего продовольственного рынка), устранению административных и технических барьеров в торговле, мерам по развитию экспортного потенциала АПК и защите отечественных производителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности, адаптации аграрного законодательства к требованиям ВТО, устойчивому развитию сельских территорий (в т. ч. созданию альтернативных источников занятости сельского населения и повышению уровня его профессиональной подготовки), развитию социальной и инженерной инфраструктуры на селе. Эти направления и механизмы А. п. закреплены в Доктрине продовольственной безопасности РФ (2010) и Федеральной программе по устойчивому развитию сельских территорий до 2020. В результате реализации мер, предусмотренных этими документами, в 2011–15 темпы роста сельского хозяйства РФ были выше, чем ВВП и промышленности. В 2014 целевые показатели Доктрины и Государственной программы по самообеспеченности продовольствием были достигнуты по зерну и картофелю, близки к ним по сахару и растительному маслу, хотя оставались ниже по молоку и мясу, фруктам и овощам.

Процессы интернационализации и глобализации мировой экономики обусловливают выход А. п. за национальные рамки, прежде всего её регионализацию с передачей значительной части компетенций и финансового обеспечения проведения такой политики наднациональным межгосударственым структурам. В том или ином виде международное регулирование торговли сельскохозяйственной продукцией осуществляется в большинстве признаваемых ВТО региональных торговых соглашений стран. Наиболее развитой и завершённой формой регионализации А. п. является ОСП ЕС, которая с начала 1960-х гг. обеспечила устойчивое развитие агропромышленного комплекса, высокую степень региональной продовольственной обеспеченности стран ЕС и значительный экспортный потенциал. К 2014 при доле в населении мира около 7% 28 стран ЕС обеспечивали 45% мирового производства сыра, 23% – сливочного масла, свыше 20% – пшеницы, молока и свинины, 12% – говядины и мяса птицы, около 10% – сахара и растительного масла. С 2010 ЕС стал чистым экспортёром агропродовольственных товаров. Примерно 70% сельскохозяйственного импорта ЕС приходится на взаимные поставки стран-членов. Защищая региональный рынок от внешней конкуренции, ОСП ЕС способствовала поддержанию довольно высоких внутренних цен на продовольствие, приводила к перепроизводству многих видов сельскохозяйственной продукции и к необходимости их субсидированного экспорта, что сдерживало развитие мирового аграрного производства и торговли. Затраты на проведение А. п. в 2014 составили 37% бюджета ЕС. На продовольствие в среднем по 28 странам ЕС приходилось всего 15% расходов домохозяйств и более 35% положительного сальдо в торговле ЕС с третьими странами. Реформа ОСП ЕС направлена на ослабление аграрного протекционизма, стимулирование развития сельских территорий и повышение роли сельского хозяйства в решении экологических и климатических проблем.

Урегулирование относящихся к А. п. вопросов (либерализация торговли сельскохозяйственной продукцией и упрощение её процедур, санитарные и фитосанитарные меры, охрана окружающей природной среды и др.) в глобальном масштабе осуществляется не только в рамках ВТО, но и при подготовке мегарегиональных преференциальных торговых соглашений институционального типа, например Транстихоокеанского партнёрства (2015), охватывающего 12 стран Азиатско-Тихоокеанского региона, совокупное производство которых составляет 37% мирового валового продукта, а взаимный экспорт товаров и услуг – 13% стоимости мирового экспорта.

Регионализация А. п. идёт и в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС), объединившего Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию и Россию. Договор о ЕАЭС включает проведение согласованной (скоординированной) агропромышленной политики, нацеленной на эффективную реализацию ресурсного потенциала государств-членов для оптимизации объёмов производства конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции и продовольствия, удовлетворения потребностей общего аграрного рынка, а также наращивания экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия.