МЕ́СТНОЕ САМОУПРАВЛЕ́НИЕ

МЕ́СТНОЕ САМОУПРАВЛЕ́НИЕ, са­мо­стоя­тель­ное (в пре­де­лах, ус­та­нов­лен­ных кон­сти­ту­ци­ей и за­ко­на­ми го­су­дар­ст­ва) осу­ще­ст­в­ле­ние на­се­ле­ни­ем сво­ей пуб­лич­ной вла­сти по во­про­сам ме­ст­но­го зна­че­ния.

М. с. осу­ще­ст­в­ля­ет­ся не­по­сред­ст­вен­но (ме­ст­ный ре­фе­рен­дум) или че­рез из­бран­ные на­ро­дом ор­га­ны (мэ­ра и др.). Оно не­раз­рыв­но свя­за­но с адм. де­ле­ни­ем тер­ри­то­рии го­су­дар­ст­ва и с тер­ри­то­ри­аль­ны­ми пуб­лич­ны­ми кол­лек­ти­ва­ми лю­дей, сло­жив­ши­ми­ся в адм.-терр. гра­ни­цах (в на­се­лён­ных пунк­тах, рай­онах и т. д.). Тер­ри­то­ри­аль­ные пуб­лич­ные кол­лек­ти­вы в му­ни­ци­паль­ных и ре­гио­наль­ных об­ра­зо­ва­ни­ях (ес­ли по­след­ние соз­да­ют­ся для М. с., а не яв­ля­ют­ся толь­ко адм.-терр. еди­ни­ца­ми с на­зна­чае­мы­ми свер­ху долж­но­ст­ны­ми ли­ца­ми) – са­мо­сто­ят. пуб­лич­но-пра­во­вые об­ра­зо­ва­ния, ко­то­рые име­ют свою соб­ст­вен­ность, при­ни­ма­ют свой бюд­жет, са­ми ре­гу­ли­ру­ют во­про­сы сво­ей ме­ст­ной жиз­ни в пре­де­лах, ус­та­нов­лен­ных за­ко­на­ми го­су­дар­ст­ва (а так­же субъ­ек­тов фе­де­ра­ций в фе­де­ра­ци­ях). Ор­га­ны М. с. не вхо­дят в сис­те­му ор­га­нов гос. вла­сти. Но они не изо­ли­ро­ва­ны от ор­га­нов го­су­дар­ст­ва – име­ют с ни­ми об­щие за­да­чи, вы­пол­ня­ют ак­ты, из­дан­ные ор­га­на­ми го­су­дар­ст­ва (субъ­ек­тов фе­де­ра­ции); ор­га­ны го­су­дар­ст­ва ока­зы­ва­ют по­мощь (в т. ч. ма­те­ри­аль­ную) ор­га­нам М. с. и мо­гут по­ру­чить им вы­пол­не­ние не­ко­то­рых сво­их пол­но­мо­чий с пе­ре­да­чей не­об­хо­ди­мых для это­го ма­те­ри­аль­ных средств. Сис­те­ма М. с. – один из гл. фак­то­ров со­ци­аль­ной ста­биль­но­сти го­су­дар­ст­ва.

В зарубежных странах

раз­ли­ча­ет­ся му­ни­ци­паль­ное и ре­гио­наль­ное М. с. Му­ни­ци­паль­ное са­мо­управ­ле­ние су­ще­ст­ву­ет в та­ких еди­ни­цах, ко­то­рые не де­лят­ся на др. му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния (обыч­но это не­боль­шие на­се­лён­ные пун­к­ты, но ино­гда и боль­шие го­ро­да, напр. Мар­сель во Фран­ции или Нью-Йорк в США). Ре­гио­наль­ное са­мо­управ­ле­ние су­ще­ст­ву­ет в круп­ных еди­ни­цах, вклю­чаю­щих в свой со­став неск. не­боль­ших му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний ни­зо­во­го и ино­гда да­же ср. зве­на (напр., режь­о­ны во Фран­ции, вклю­чаю­щие де­пар­та­мен­ты, ко­то­рые со­сто­ят из ком­мун). Со­от­вет­ст­вен­но это­му в за­ру­беж­ных стра­нах су­ще­ст­ву­ет неск. сис­тем ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

В анг­ло­сак­сон­ской сис­те­ме (Ве­ли­ко­бри­та­ния, США, Ав­ст­ра­лия, Ка­на­да и др.) жи­те­ли ма­лых по­се­ле­ний (об­щин, при­хо­дов обыч­но с на­се­ле­ни­ем ме­нее 150 чел.) ре­ша­ют ме­ст­ные во­про­сы на со­б­ра­ни­ях, где впра­ве го­ло­со­вать ли­ца, имею­щие из­би­рат. пра­ва. Для ре­ше­ния те­ку­щих дел со­б­ра­ние из­би­ра­ет ста­рос­ту (су­ще­ст­ву­ют раз­ные на­зва­ния). В др. адм.-терр. еди­ни­цах из­би­ра­ет­ся со­вет и по ре­ше­нию на­се­ле­ния мэр или не­боль­шой кол­ле­ги­аль­ный ис­пол­нит. ор­ган. Воз­мо­жен на­ём­ный управ­ляю­щий, оп­ла­чи­вае­мый со­ве­том.

В ро­ма­но-герм. сис­те­ме (не­ко­то­рые стра­ны кон­ти­нен­таль­ной Ев­ро­пы) на ни­зо­вом уров­не в тер­ри­то­ри­аль­ных кол­лек­ти­вах (напр., в ком­му­нах во Фран­ции) из­би­ра­ют­ся со­вет и мэр. Мэр за­тем ут­вер­жда­ет­ся обыч­но ми­ни­ст­ром внутр. дел, и как гос. слу­жа­щий он ре­ша­ет во­про­сы гос. зна­че­ния, воз­ни­каю­щие в ком­му­не. Но по су­ще­ст­ву мэр – гла­ва М. с. В вы­ше­стоя­щих тер­ри­то­ри­аль­ных кол­лек­ти­вах (де­пар­та­мен­ты, режь­о­ны) во­про­са­ми гос. зна­че­ния за­ни­ма­ют­ся чи­нов­ни­ки, пре­фек­ты, на­зна­чае­мые пра­ви­тель­ст­вом, а ме­ст­ные во­про­сы ре­ша­ют вы­бор­ные со­ве­ты и их вы­бор­ный ис­пол­нит. ор­ган – пред­се­да­тель со­ве­та.

В лат.-амер. сис­те­ме на­се­ле­ние в му­ни­ци­пи­ях (есть иные на­зва­ния) от­дель­но из­би­ра­ет со­вет и пре­фек­та (ре­ги­до­ра и др.), но за­тем пре­фект по долж­но­сти ста­но­вит­ся пред­се­да­те­лем со­ве­та и на­зна­ча­ет­ся пра­ви­тель­ст­вом (ми­ни­ст­ром внутр. дел) – пред­ста­ви­те­лем го­су­дар­ст­ва в му­ни­ци­пии, т. е. гос. чи­нов­ни­ком, об­ла­даю­щим боль­шой вла­стью.

В не­ко­то­рых араб. стра­нах (Еги­пет, Си­рия и др.) есть из­би­рае­мые со­ве­ты, в стра­нах му­сульм. фун­да­мен­та­лиз­ма со­вет за­ме­ня­ет со­ве­щат. ор­ган му­сульм. ум­мы при мо­нар­хе – аш-шу­ра, но в не­ко­то­рых го­ро­дах (в ча­ст­но­сти, в го­ро­дах Сауд. Ара­вии) соз­да­ны час­тич­но вы­бор­ные, час­тич­но на­зна­чае­мые со­ве­ты.

В России

пра­во­вые ос­но­вы дей­ст­ву­юще­го М. с. ус­та­нов­ле­ны Кон­сти­ту­ци­ей РФ, Фе­де­раль­ным за­ко­ном «Об об­щих прин­ци­пах ор­га­ни­за­ции ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния в РФ» (2003). Де­таль­но М. с. ре­гу­ли­ру­ет­ся за­ко­на­ми субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции. М. с. в РФ обес­пе­чи­ва­ет са­мо­сто­ят. ре­ше­ние на­се­ле­ни­ем во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния, вла­де­ние, поль­зо­ва­ние и рас­по­ря­же­ние му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­стью в гор., сель­ских по­се­ле­ни­ях и на др. тер­ри­то­ри­ях с учё­том ис­то­ри­че­ских и иных ме­ст­ных тра­ди­ций. Струк­ту­ра ор­га­нов М. с. оп­ре­де­ля­ет­ся на­се­ле­ни­ем са­мо­стоя­тель­но. Ор­га­ны М. с. са­мо­стоя­тель­но управ­ля­ют му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­стью, фор­ми­ру­ют, ут­вер­жда­ют и ис­пол­ня­ют ме­ст­ный бюд­жет, ус­та­нав­ли­ва­ют ме­ст­ные на­ло­ги и сбо­ры, осу­ще­ст­в­ля­ют ох­ра­ну об­ществ. по­ряд­ка, а так­же ре­ша­ют иные во­про­сы ме­ст­но­го зна­че­ния. Ор­га­ны М. с. мо­гут на­де­лять­ся за­ко­ном отд. гос. пол­но­мо­чия­ми с пе­ре­да­чей не­об­хо­ди­мых для их осу­ще­ст­вле­ния ма­те­ри­аль­ных и фи­нан­со­вых средств. Реа­ли­за­ция пе­ре­дан­ных пол­но­мо­чий под­кон­троль­на го­су­дар­ст­ву.

Ка­ж­дое му­ни­ци­паль­ное об­ра­зо­ва­ние при­ни­ма­ет свой ус­тав, в ко­то­ром в со­от­вет­ст­вии с за­ко­но­да­тель­ст­вом ре­гу­ли­ру­ют­ся сис­те­ма и дея­тель­ность его ор­га­нов М. с. За­ко­но­да­тель­ст­во оп­ре­де­ля­ет тер­ри­то­ри­аль­ные ос­но­вы М. с. Эко­но­мич. ос­но­ву М. с. со­став­ля­ют на­хо­дя­щее­ся в му­ни­ци­паль­ной соб­ст­вен­но­сти иму­ще­ст­во, сред­ст­ва ме­ст­ных бюд­же­тов, иму­ществ. пра­ва му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний. В соб­ст­вен­но­сти му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний мо­жет так­же на­хо­дить­ся иму­ще­ст­во, пе­ре­дан­ное субъ­ек­том РФ или Фе­де­ра­ци­ей для вы­пол­не­ния не­ко­то­рых пол­но­мо­чий гос. ор­га­нов, иму­ще­ст­во, пе­ре­дан­ное для обес­пе­че­ния дея­тель­но­сти М. с. (адм. зда­ния, транс­порт­ные сред­ст­ва), не­ко­то­рые ав­то­мо­биль­ные до­ро­ги, мос­ты и др., иму­ще­ст­во, пе­ре­дан­ное для обес­пе­че­ния во­до­снаб­же­ния, элек­тро­снаб­же­ния и др. Му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния мо­гут соз­да­вать свои пред­при­ятия и уч­ре­ж­де­ния, по­лу­чать от них до­хо­ды. Ме­ст­ный бюд­жет фор­ми­ру­ет­ся за счёт не­ко­то­рых ме­ст­ных на­ло­гов, от­чис­ле­ний от фе­де­раль­ных на­ло­гов и на­ло­гов субъ­ек­тов РФ, штра­фов и т. д., са­мо­об­ло­же­ния на­се­ле­ния (оно воз­мож­но в оп­ре­де­лён­ных раз­ме­рах в со­от­вет­ст­вии с за­ко­ном). В Рос­сии эко­но­мич. ос­но­ва М. с. сла­бая, не бо­лее 3–5% му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний (оцен­ка) мо­гут са­мо­стоя­тель­но обес­пе­чить не­об­хо­ди­мые рас­хо­ды, ос­таль­ные жи­вут на до­та­ции и суб­вен­ции Фе­де­ра­ции и субъ­ек­тов РФ (в за­ру­беж­ных стра­нах, да­же в наи­бо­лее раз­ви­тых, му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния то­же по­лу­ча­ют 40–60% средств от го­су­дар­ст­ва).

Му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния и их ор­га­ны не под­чи­не­ны друг дру­гу по вер­ти­ка­ли. В пре­де­лах за­ко­на му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния ав­то­ном­ны и са­мо­стоя­тель­но ре­ша­ют свои ме­ст­ные во­про­сы.

Структура органов местного самоуправления в РФ

М. с. в Рос. Фе­де­ра­ции осу­ще­ст­в­ля­ет­ся пред­ста­вит. ор­га­ном М. с., гла­вой му­ни­ци­паль­ной ад­ми­ни­стра­ции, ме­ст­ной ад­ми­ни­ст­ра­ци­ей (ис­пол­ни­тель­но-рас­по­ря­дит. ор­га­ном), кон­троль­ным ор­га­ном, ины­ми ор­га­на­ми, ес­ли они пре­ду­смот­ре­ны ус­та­вом му­ници­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния и об­ла­да­ют собств. ре­шаю­щи­ми пол­но­мо­чия­ми по во­про­сам ме­ст­но­го зна­че­ния. На­ли­чие в этой струк­ту­ре пред­ста­вит. ор­га­на, гла­вы ме­ст­ной ад­ми­ни­ст­ра­ции и ис­пол­ни­тель­но-рас­по­ря­дит. ор­га­на обя­за­тель­но (за ис­клю­че­ни­ем мел­ких му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний, где, напр., пол­но­мо­чия пред­ста­вит. ор­га­на осу­ще­ст­в­ля­ет сход гра­ж­дан). Пред­ста­ви­тель­ный ор­ган (му­ни­ци­паль­ное со­б­ра­ние, со­вет и др.) фор­ми­ру­ет­ся не­оди­на­ко­во в по­се­ле­ни­ях (го­род­ских и сель­ских) и му­ни­ци­паль­ных рай­онах. В по­се­ле­ни­ях он со­сто­ит из де­пу­та­тов, из­би­рае­мых гра­ж­да­на­ми. В му­ни­ци­паль­ных рай­онах пред­ста­вит. ор­ган так­же мо­жет из­би­рать­ся, а мо­жет со­сто­ять по долж­но­сти из глав по­се­ле­ний, вхо­дя­щих в му­ни­ци­паль­ный рай­он, и из де­пу­та­тов, из­бран­ных не­пря­мы­ми вы­бо­ра­ми пред­ста­вит. ор­га­на­ми по­се­ле­ний и из их чис­ла. За­кон оп­ре­де­ля­ет ко­ли­че­ст­во де­пу­та­тов – 7–50 чел. (по­след­нее – для круп­ных го­ро­дов). Де­пу­та­ты осу­ще­ст­в­ля­ют свои пол­но­мо­чия, как пра­ви­ло, на не­по­сто­ян­ной ос­но­ве. На по­сто­ян­ной (оп­ла­чи­вае­мой) ос­но­ве мо­гут ра­бо­тать не бо­лее 10% де­пу­та­тов. Де­пу­та­ты, ес­ли они пло­хо вы­пол­ня­ют свои обя­зан­но­сти и по др. при­чи­нам, мо­гут быть дос­роч­но ото­зва­ны из­би­ра­те­ля­ми пу­тём го­ло­со­ва­ния. Пред­ста­вит. ор­ган име­ет пра­ва юри­дич. ли­ца. Гла­ва му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния – выс­шее долж­но­ст­ное ли­цо му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния, об­ла­даю­щее собств. пол­но­мо­чия­ми по ре­ше­нию во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния. Он из­би­ра­ет­ся не­по­сред­ст­вен­но гра­ж­да­на­ми или пред­ста­вит. ор­га­ном му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния из его со­ста­ва (тот или иной спо­соб вы­бо­ров оп­ре­де­ля­ет­ся за­ко­ном со­от­вет­ствую­ще­го субъ­ек­та РФ, в со­став ко­то­ро­го вхо­дит му­ни­ци­паль­ное об­ра­зо­ва­ние). На прак­ти­ке в боль­шин­ст­ве му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний гла­ва му­ни­ци­паль­ной ад­ми­ни­ст­ра­ции (мэр) из­би­ра­ет­ся из со­ста­ва со­ве­та и яв­ля­ет­ся его пред­се­да­те­лем, а ме­ст­ной ад­ми­ни­ст­ра­ци­ей ру­ко­во­дит гла­ва ис­пол­нит. ор­га­на. Пред­ста­вит. ор­ган мо­жет на­зна­чить гла­вой ис­пол­нит. ор­га­на по кон­кур­су управ­ляю­ще­го (ме­нед­же­ра). Гла­ва му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния пред­став­ля­ет му­ни­ци­паль­ное об­ра­зо­ва­ние в от­но­ше­ни­ях с др. му­ни­ци­паль­ны­ми об­ра­зо­ва­ния­ми, ор­га­на­ми го­су­дар­ст­ва, гра­ж­да­на­ми; он под­пи­сы­ва­ет до­ку­мен­ты, об­на­ро­ду­ет пра­во­вые ак­ты му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния, сам из­да­ёт пра­во­вые ак­ты. По не­ко­то­рым во­про­сам (бюд­жет и др.) толь­ко он мо­жет вно­сить про­ек­ты ре­ше­ний в пред­ста­вит. ор­ган. Гла­ва му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния мо­жет пре­кра­тить свои пол­но­мо­чия по ува­жи­тель­ным при­чи­нам (стой­кая не­спо­соб­ность по со­стоя­нию здо­ро­вья и др.), в слу­чае об­ви­нит. при­го­во­ра про­тив не­го и др., он мо­жет быть уво­лен в от­ставку по ука­зан­ным в за­ко­не при­чи­нам (пре­им. не­ис­пол­не­ние сво­их обя­зан­но­стей) ре­ше­ни­ем ²/₃ со­ста­ва пред­ста­вит. ор­га­на (с 2009). Кон­троль­ный ор­ган му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния (кон­троль­но-счёт­ная па­ла­та, ре­ви­зи­он­ная ко­мис­сия и др.) мо­жет быть из­бран не­по­сред­ст­вен­но гра­ж­да­на­ми или пред­ста­вит. ор­га­ном. Ис­пол­ни­тель­ный ор­ган му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния мо­жет воз­глав­лять мэр, иное на­зна­чен­ное долж­но­ст­ное ли­цо, управ­ляю­щий, на­зна­чен­ный по кон­кур­су. В му­ни­ци­паль­ном об­ра­зо­ва­нии су­ще­ст­ву­ет своя му­ни­ци­паль­ная служ­ба (все­го 330 тыс. чел., в ср. 14 му­ни­ци­паль­ных слу­жа­щих на од­но му­ни­ци­паль­ное об­ра­зо­ва­ние). Му­ни­ци­паль­ные слу­жа­щие долж­ны быть вне пар­тий и по­ли­тич. дея­тель­но­сти. Ор­га­ны го­су­дар­ст­ва и субъ­ек­тов РФ осу­ще­ст­в­ля­ют кон­троль в от­но­ше­нии М. с., но не с точ­ки зре­ния це­ле­со­об­раз­но­сти ре­шае­мых его ор­га­на­ми во­про­сов на собств. сред­ст­ва, а с по­зи­ций со­блю­де­ния за­кон­но­сти и це­ле­во­го рас­хо­до­ва­ния средств, пре­дос­тав­лен­ных го­су­дар­ст­вом и субъ­ек­том РФ (ес­ли эти сред­ст­ва не яв­ля­ют­ся до­та­ция­ми). Пред­ста­вит. ор­ган М. с. мо­жет быть рас­пу­щен Пре­зи­ден­том РФ или гла­вой субъ­ек­та РФ в слу­чае при­ня­тия им про­ти­во­прав­но­го нор­ма­тив­но­го пра­во­во­го ак­та, на­ру­шаю­ще­го Кон­сти­ту­цию РФ, за­ко­ны Рос. Фе­де­ра­ции или субъ­ек­та РФ, ес­ли та­кой акт бу­дет пред­ва­ри­тель­но при­знан су­дом про­ти­во­прав­ным и ес­ли пред­ста­вит. ор­ган не от­ме­нит его в ус­та­нов­лен­ный срок. По этой же при­чи­не гла­ва му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния мо­жет быть от­ре­шён от долж­но­сти. Ор­га­ны и долж­но­ст­ные ли­ца М. с. не­сут от­вет­ст­вен­ность пе­ред гра­ж­да­на­ми. Де­пу­та­ты и мэр мо­гут быть дос­роч­но ото­зва­ны из­би­ра­те­ля­ми. Му­ни­ци­паль­ные об­ра­зо­ва­ния и их ор­га­ны, при­знан­ные юри­дич. ли­ца­ми, не­сут гра­ж­дан­ско-пра­во­вую от­вет­ст­вен­ность за при­чи­не­ние ущер­ба фи­зич. и юри­дич. ли­цам.

В со­от­вет­ст­вии с Кон­сти­ту­ци­ей РФ М. с. га­ран­ти­ру­ет­ся пра­вом на су­деб­ную за­щи­ту, на ком­пен­са­цию до­пол­нит. рас­хо­дов, воз­ник­ших в ре­зуль­та­те ре­ше­ний, при­ня­тых ор­га­на­ми гос. вла­сти, за­пре­том на ог­ра­ни­че­ние прав ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.